Ошибки адресности в региональных программах жилищных субсидий

Автор: 
А.И. Шевелев

Общепризнанная в мире модель жилищного рынка основывается на формуле: жилье каждого человека соответствует его доходам, причем касается не только покупки, но и содержания жилья. Жилищные и коммунальные услуги относятся к категории жизнеобеспечивающих, поэтому в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, когда темпы роста тарифов во много раз превышали темпы роста заработной платы, в России, как и в других странах, были предусмотрены меры социальной защиты населения.

Первый вид государственной поддержки - прямая помощь субсидиями, которые предоставляются квартиронанимателям на уменьшение платы за квартиру. Эти расходы финансируются за счет государственного бюджета и за счет бюджетов социальной помощи.

Второй - так называемая непрямая помощь, которая состоит из средств, получаемых или неизымаемых в результате введения определенных налогов или налоговых льгот. Например, введение налога на приобретение недвижимости или освобождение от налога на добавленную стоимость на момент строительства (последнее касается только социального жилья).

Эта форма применяется при ограничении или, наоборот, стимулировании покупки жилья. В нашем случае речь идет о прямом субсидировании семей с низкими доходами на оплату жилищных и коммунальных услуг.

И мировая, и российская практика позволяют положительно оценить механизм жилищных субсидий, прежде всего с точки зрения так называемой «вертикальной» эффективности: прямые жилищные субсидии получают те, кто в них действительно нуждается. Обеспеченные семьи не имеют доступа к субсидиям в силу дифференциации потенциальных участников программ субсидирования по критерию достаточности дохода для полного покрытия затрат на предоставление жилищных услуг. Общая экономическая эффективность также растет: потребитель получает свободу выбора места проживания, поставщики жилищных услуг конкурируют за деньги покупателей независимо от их источника (личные доходы или бюджетная субсидия). На жилищном рынке и рынке жилищных услуг формируется равновесная цена, что положительно сказывается на эффективности экономики в целом.

В самом общем виде принцип адресности означает наличие системы, позволяющей сосредоточить так называемые «выгоды» среди наиболее нуждающихся. Соблюдение этого принципа означает, что помощью охвачены все группы населения, но наиболее нуждающиеся получают больше других. С этих позиций оценку эффективности той или иной программы целесообразно проводить по соотношению «выгоды - издержки». Выгоду от программы жилищных субсидий можно представить как возможность повышения ее адресности при тех же бюджетных расходах. При условии, что общий объем расходов российского бюджета на адресные социальные программы ежегодно составляет около 0,5% ВВП, вполне очевидно, что использование тех же средств для помощи действительно бедным семьям позволит увеличить средний размер пособий. В зарубежных программах средний коэффициент адресности составляет 1,25, т.е. доля «выгод», поступающих бедным, на 25% больше их доли в численности населения.

По официальным данным Росстата, в нашей стране эффективность адресных программ остается низкой: в начале 2006 г. лишь 35% имеющих право на получение жилищных субсидий относились к категории бедных, т.е. при реализации программ возникают ошибки адресности (рисунок).

Получают пособия Не получают пособия
Бедные Эффективная адресность Ошибка адресности
(ошибка исключения)
Небедные Ошибка адресности
(ошибка включения)
Эффективная адресность

Оценка эффективности применения принципа адресности

Если на первых этапах реализации программ жилищных субсидий наблюдались высокие ошибки включения и в гораздо меньшей степени - исключения, то сейчас ситуация меняется в обратную сторону: для повышения адресности необходимо сосредоточиться на том, чтобы сократить ошибки включения. Соответственно, детальная проработка программы субсидирования, в том числе установление четких критериев для участия в программе, часто оказывается важнейшим фактором, влияющим на ее результативность и определяющим последствия для распределения и эффективности. Если требования к участникам слишком мягкие, существенная доля средств может попадать в руки тех, кто в них не очень нуждается. Дополнительные искажения могут возникнуть, если субъекты будут менять свое поведение с целью попасть под действие программы. Все эти требования и ограничения в той или иной степени учтены в Московской городской программе жилищных субсидий, которая стала первой российской социальной программой, основанной на заявительном, адресном назначении, а технология перечисления субсидий на персонифицированные социальные счета обеспечивает прохождение бюджетных средств по наиболее эффективным каналам.

Системы адресных жилищных субсидий успешно реализованы в Германии, Голландии, Великобритании, Швеции, однако важным для России представляется вывод о том, что в зарубежных странах жилищные субсидии рассматриваются исключительно как инструмент социальной поддержки в рамках государственных и муниципальных программ борьбы с бедностью, в то время как в нашей стране жилищные субсидии представляют собой важнейшую составляющую экономического механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством на стадии его реформирования. По завершении реформы функции системы жилищных субсидий будут максимально близки к функциям, которые выполняет эта система в странах с развитой рыночной экономикой, но независимо от выполняемых функций усиление адресности должно стать одним из главных направлений ее развития.