Организационно-экономическая модель предоставления жилищных субсидий и жилищных компенсаций

Автор: 
А.И. Шевелев

Институциональные преобразования в 90-х годах XX в. привели к тому, что в России фактически сформировалась своеобразная, характерная для переходного периода, «квазирыночная» хозяйственная система, что в полной мере относится и к жилищно-коммунальной сфере. В новой системе координат жилищный рынок представляет собой совокупность двух взаимосвязанных сегментов - рынка жилья и рынка жилищных услуг, параллельно начинает функционировать рынок коммунальных услуг, причем эти рынки взаимодействуют между собой и с другими рынками. На этих рынках государственное участие остается весьма существенным, основной поток жилищных и коммунальных услуг генерируют государственные и муниципальные предприятия, поэтому можно говорить о «квазирынке» как конкуренции рыночного типа, возникающей в государственном и муниципальном секторе экономики. Поскольку формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере сопровождалось высокими темпами роста расходов населения на оплату жилищных и коммунальных услуг, программа реформирования в качестве важнейшей своей составляющей содержала систему социальной защиты в виде адресных жилищных субсидий, т.е. частичного возмещения за счет бюджетных средств расходов низкодоходных семей на квартплату. Переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий к субсидированию потребителей оценивается однозначно положительно. Суть схемы такова: государство выплачивает прямую субсидию семьям с низким доходом, покрывая тем самым некоторую часть квартирной платы. Размер субсидии определяется с учетом дохода семьи, исходя из максимальной доли дохода, больше которой семья не должна платить за квартиру. При построении модели предполагается, что фактическая квартплата меньше некоторой средней рыночной цены квартиры стандартного на данном сегменте размера и качества. В результате введения жилищных субсидий растет как общая, так и вертикальная эффективность: прямые жилищные субсидии получают те, кто в них действительно нуждается. Обеспеченные семьи не имеют доступа к субсидиям в силу дифференциации потенциальных участников программ субсидирования по критерию достаточности дохода для полного покрытия затрат на предоставление жилищных услуг. Муниципальное жилье есть во многих странах, и тот факт, что на рынке работают частные компании, не отменяет государственной поддержки социально незащищенных слоев населения, и нигде в мире муниципальное жилье не оплачивается жильцами на 100%, доля оплаты составляет 40-60%. Например, в Швеции предоставляются два вида жилищных пособий: для пенсионеров и для семей с низкими доходами. Размер пособия зависит от уровня доходов семьи, размера квартплаты и числа детей. Жилищные пособия получают 30% пенсионеров, 20% семей с одним ребенком, 20% - с двумя детьми, свыше 50% - с тремя и более детьми. Размер пособия может составлять от 15 до 80% размера квартплаты. Пример Швеции и других стран, где успешно действуют программы субсидирования потребителей, показывает, что при выборе получателей государственной помощи можно руководствоваться двумя критериями: низкий доход семьи (жилищные субсидии) либо отнесение получателей к одной из социально незащищенных групп населения (жилищные компенсации). Именно такой подход следует применять и в России. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что в большинстве зарубежных стран (именно эта позиция поддерживается Всемирным Банком) субсидии рассматриваются как инструмент борьбы с бедностью, но не средство достижения целей коммунальной реформы, как это сложилось в России.

В настоящее время в нашей стране жилищные субсидии предоставляются гражданам, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле этих расходов в совокупном доходе семьи. В Москве она колеблется от 0 до 10%: при среднедушевом доходе семьи менее 800 руб./мес. квартирная плата полностью покрывается субсидией, при доходе более 2500 руб./мес. право на получение субсидии наступает в том случае, если эта доля превышает 10%. Все расчеты проводятся на основании региональных стандартов нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Формула расчета размера жилищной субсидии сходна с формулами, применявшимися в американской программе жилищных ваучеров и в ряде стран Восточной Европы. Аналогичная формула используется в Эстонии и Венгрии, а также в Казахстане. На первых этапах реформы сумма субсидии перечислялась на лицевые счета граждан в безналичной форме, и с этих счетов денежные средства перечислялись предприятиям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги. В настоящее время регионы переходят на новую модель: субсидия перечисляется на персонифицированный социальный счет получателя и выплачивается ему в денежной форме, при этом участники программы несут ответственность за своевременную оплату жилого помещения и коммунальных услуг в полном объеме. Дальнейшее развитие системы социальной поддержки населения в ходе жилищно-коммунальной реформы требует рассмотрения вопроса о реструктуризации системы предоставления льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. В этой связи, как уже было сказано выше, следует разграничить понятия «жилищная субсидия» и «жилищная компенсация»: субсидии получают семьи с низкими доходами, компенсации - особые категории граждан, имеющих право на льготы (пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи и др.).

Актуальность проблемы построения эффективной системы жилищных компенсации, наряду со своей очевидной социальной значимостью, подтверждается и статистическими показателями: численность получателей льгот в России остается существенной: в 2006 г. она превышает 39 млн. чел. Существенными являются и расходы бюджета на предоставление льгот - более 102 млрд. руб. в 2006 г. В Москве льготы на оплату жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются более чем 50 категориям граждан. Наиболее многочисленной льготной категорией являются ветераны труда и лица, признанные инвалидами. В городе создана уникальная база данных, которая содержит информацию примерно о 4 млн. москвичей, пользующихся льготами на оплату жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время с поставщиками жилищно-коммунальных услуг установлены договорные отношения (это более 3 тыс. организаций), и через Городской центр жилищных субсидий (ГЦЖС) им направляются средства на возмещение выпадающих доходов по предоставлению льгот, объем которых в 2006 году составил 11,8 млрд. рублей. Такая система действует с 1995 г. Вначале ПГЖС компенсировал только 7 льготных категорий, причем компенсация осуществлялась по схемам, разработанным отдельно для каждой льготной категории с различными сроками предоставления организациями отчетов и перечисления денежных средств. С 2002 г. компенсационные выплаты по всем существующим льготным категориям граждан в полном объеме проводятся через ГЦЖС, но компенсационные выплаты производятся не населению, а организациям, которые заключили договор на возмещение выпадающих доходов и представляют свои отчеты. Такой подход не соответствует целям реформы жилищно-коммунального комплекса, одна из главных задач которой - переориентация бюджетного финансирования с субсидирования производителей на субсидирование потребителей. Для дальнейшего продвижения реформы объективно необходимо уже сложившуюся и хорошо зарекомендовавшую себя систему субсидии дополнить системой компенсаций, в рамках которой денежную компенсацию будут получать не предприятия, а непосредственно льготные категории граждан. Первые шаги по реформе системы выплаты льгот и их монетизации предпринимались в регионах России с 2004 г., и в настоящее время перед органами власти стоит ряд актуальных методических и практических задач, решение которых будет направлено на усиление социальной защиты населения при переходе к рыночным методам хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. К числу таких задач следует отнести:

апробацию способов предоставления мер социальной поддержки, заменяющих льготы;

определение оптимального соотношения размеров натуральных льгот и заменяющих их денежных выплат,

оценку социальных и экономических последствий реформы предоставления льгот,

совершенствование методик прогнозирования объемов средств, необходимых для денежных выплат, заменяющих льготы;

выработку подходов к совершенствованию методики расчета объема федеральных трансфертов в региональные бюджеты;

выработку оптимальных процедур перечисления средств федеральных трансфертов в региональные бюджеты;

выработку подходов к распределению компетенции органов власти всех уровней и организации их взаимодействия.

В ходе исследования выяснилось, что на региональном уровне в настоящее время используются три основные модели реформирования системы натуральных льгот при оплате жилых помещений и коммунальных услуг (таблица 1):

1) предоставление денежного эквивалента установленной скидки в оплате жилого помещения и коммунальных услуг;

2) предоставление денежного эквивалента установленной скидки в оплате жилого помещения и коммунальных услуг, которая принимается равной размеру регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, применяемого при расчете субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

3) предоставление денежных выплат одинакового размера.


Таблица 1 Распределение регионов в зависимости от модели реформирования системы льгот по оплате жилого помещения и коммунальных услуг

Во второй модели механизм реализации программы жилищных компенсаций строится на тех же принципах, что и система жилищных субсидий, и именно эта модель, с нашей точки зрения, будет преимущественной. Предлагаемая система жилищных компенсаций предусматривает предоставление в качестве мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг ежемесячных денежных выплат в форме компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг: ветеранам труда; реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий; педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); многодетным семьям.

Устанавливать размер компенсаций предлагается в процентном отношении от размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, применяемого при определении прав граждан на субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг и расчете размеров таких субсидий, что позволяет предоставлять равную социальную поддержку гражданам, проживающим в приблизительно одинаковых условиях (например, в многоквартирных домах или в индивидуальных жилых домах). При этом представляется нецелесообразным связывать размеры компенсаций с размерами фактически начисленной платы за жилые помещения и коммунальные услуги, что позволит гражданам, проживающим в жилых помещениях, не оснащенных каким-то видом благоустройства получать более высокую компенсацию, рассчитанную с использованием регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, установленного с учетом наличия этого вида благоустройства. При расчете размера компенсаций предусматривается использование региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг, установленных органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 159 Жилищного кодекса и утвержденными Правительством Российской Федерации Правилами предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, применяемыми при определении прав граждан на субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Такая универсализация применения стандартов облегчает бюджетное планирование, позволяет соотносить размер социальной поддержки с бюджетными возможностями, не применять индексирование размеров компенсаций, поскольку размеры региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливаются исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, которые будут меняться в зависимости от экономических условий. Указанные региональные стандарты устанавливаются дифференцированно для каждого муниципального образования и применяются при расчете размера компенсации с учетом близости условий проживания гражданина, обратившегося с заявлением о предоставлении компенсации (уровень благоустройства дома, его конструктивные и технические параметры), к уровню благоустройства, конструктивным и техническим параметрам многоквартирного или жилого дома, используемых при расчете самих стандартов. Для эффективной реализации системы жилищных компенсаций должны быть разработаны четкие нормы, позволяющие однозначно относить граждан к числу лиц, имеющих право на льготы и, соответственно, на получение компенсации, и перечень документов, позволяющих определить их статус. Так же, как и для субсидий, предлагается установить заявительный принцип предоставления компенсаций и способы предоставления компенсаций в денежной форме по выбору граждан:

1) перечисление на счета в выбранных гражданами банках;
2) выплата (доставка) через организации связи;
3) выплата из кассы уполномоченного органа.

Предполагается, что заявления о предоставлении компенсаций будут подаваться гражданами по месту постоянного жительства в органы социальной защиты населения субъекта Российской Федерации. Однако в целях расширения возможности реализации в муниципальных образованиях местных социальных программ, а также для исключения существования на территории муниципальных образований параллельных структур целесообразно предусмотреть возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации по предоставлению жилищных компенсаций. Тем самым учитывается, что в настоящее время без возложения на органы местного самоуправления этих полномочий у муниципалитетов остается крайне мало функций, связанных с организацией социальной защиты населения. Вместе с тем, муниципалитеты в любом случае должны осуществлять функции опеки и попечительства, определять статус малоимущей семьи для целей предоставления жилых помещений на основании договора социального найма. Целесообразно также предусмотреть право граждан получать компенсации не только по месту их постоянного жительства, но и по месту их пребывания на территории субъекта Российской Федерации. Перечень оснований прекращения предоставления компенсации должен очень жестко регулироваться региональным законодательством и быть закрытым. На региональном же уровне должна быть четко прописана компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению реализации программы жилищных компенсаций, а также бюджетные источники их предоставления. В дополнение к компенсациям, установленным на региональном уровне, органы местного самоуправления вправе за счет средств местных бюджетов устанавливать иные меры социальной поддержки. На основе проведенного анализа, помимо определения модели реформирования, выделим ряд ключевых, на наш взгляд, для построения эффективной системы жилищных компенсаций моментов, на которые необходимо обратить внимание при проектировании новой системы социальной защиты населения в ходе жилищно-коммунальной реформы:

1) выбор масштаба реализации новой модели: одновременно на всей территории субъекта РФ; поэтапно по муниципальным образованиям; поэтапно по льготным категориям граждан; постепенно по желанию граждан;

2) выбор категории льгот, монетизация которых предусмотрена моделью: федеральные и региональные льготы; сначала федеральные, а затем региональные льготы; только федеральные льготы; только региональные льготы для всех или отдельных категорий граждан;

3) выбор формы предоставления: компенсация (выплачивается после того, как произведен фактический платеж по оплате жилого помещения и коммунальных услуг); субсидия (предоставляется до момента фактической оплаты)- выплата, не привязанная к сроку оплаты жилого помещения и коммунальных услуг;

4) гарантия финансирования по срокам и объемам; увеличение административных расходов и расходов на субсидии;

5) наличие переходного периода: экспериментальные муниципальные образования; экспериментальные льготные категории.

Таким образом, построение системы жилищных компенсаций, органично дополняющей действующую систему жилищных субсидии, должно обеспечить замену натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными компенсациями. Это позволит исключить возложение региональными законами на организации жилищно-коммунального хозяйства обязательств, не обеспеченных источниками бюджетного финансирования. Результатом неполного возмещения организациям жилищно-коммунального хозяйства расходов на предоставление региональных льгот с учетом недофинансирования льгот, установленных федеральными законами, и субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в форме скидок является снижение качества услуг и работ по содержанию многоквартирных домов, повышение аварийности коммунальной инфраструктуры, плачевное финансовое состояние жилищных и коммунальных организаций, непривлекательность этого сектора экономики для организаций частной формы собственности. Монетизация льгот позволит также гражданам более активно реализовывать свое право выбора способа управления, участия в определении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что, в свою очередь, будет способствовать развитию конкуренции в сфере управления жильем, повышению качества жилищно-коммунального обслуживания.