Проектирование региональной системы жилищных субсидий

Автор: 
А.И. Шевелев

Под проектированием системы жилищных субсидий будем понимать установление состава и структуры элементов и подсистем управления, рациональных отношений между ними, обеспечивающих эффективное функционирование системы в целом. Учитывая тот факт, что системы субсидий в том или ином виде функционируют в России более 10 лет, очевидно, что речь должна идти не столько о построении принципиальной новой системы, сколько о ее реорганизации, в рамках которой будет происходить ликвидация не оправдавших себя управленческих форм и тщательный поиск, и освоение новых. Проведение реформ на интуитивном уровне, что было характерно для предыдущих этапов развития исследуемой системы, доказало свою неэффективность, поэтому наиболее приемлемыми можно считать методы концептуального проектирования систем управления, известные с 60-х годов и получившие существенное развитие в наше время. Общая идея состоит в том, чтобы разработать, сформировать и внедрить управленческие механизмы, способные реорганизовать бизнес-процессы и в дальнейшем стимулировать процедуры рациональной самоорганизации, изначально приводящие к образованию новых, эффективных организационно-экономических форм. Дальнейшее саморазвитие созданной структуры особенно актуально в условиях постоянного изменения экономических условий в результате принятия политических решений, а также в условиях региональной дифференциации.

В соответствии с принципами концептуального проектирования, обобщенная система управления первого (высшего) порядка, являющаяся частью концептуальной модели системы управления жилищными субсидиями на уровне городских, сельских округов и городских поселений, должна выглядеть следующим образом (рис. 1).

В соответствии с Жилищным кодексом РФ, решения о предоставлении жилищных субсидий должны приниматься органами местного самоуправления или уполномоченными ими муниципальными учреждениями – центрами или отделами жилищных субсидий. Расчет субсидий и организация их предоставления относится к вопросам местного значения поселений и городских округов. При этом к основным функциям уполномоченных органов отнесены: прием заявлений граждан о предоставлении субсидий с приложением необходимых документов; консультирование граждан по вопросам предоставления субсидий; определение полноты и достоверности представленных документов; установление права гражданина (заявителя) и совместно с ним проживающих членов его семьи на субсидию; определение состава семьи получателя субсидии; учет доходов, расчет совокупного и среднедушевого дохода семьи; расчет прожиточного минимума семьи; определение расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; расчет размера субсидии и др.


Рис. 1 Обобщенная система управления жилищными субсидиями на уровне городских поселений

Учитывая положения ст. 160 Жилищного кодекса РФ, предлагается действующую систему жилищных субсидий дополнить системой компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов, которая предназначена только лишь для отдельных категорий граждан. Думается, что такие компенсации могут выплачиваться не по критерию нуждаемости, а по критерию принадлежности к той или иной социально не защищенной группе населения: семьям, состоящим из пенсионеров по старости и (или) неработающих инвалидов; семьям, состоящим из пенсионеров по старости и (или) неработающих инвалидов и детей в возрасте до 18 лет; семьям, состоящим из одинокой матери (отца) и ее (его) детей; семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов; семьям, имеющим в своем составе инвалидов с детства I группы либо III степени ограничения способности к трудовой деятельности в возрасте старше 18 лет, нуждающихся в постоянном уходе и наблюдении.

Расчет компенсации может проводиться по формуле:

К = (ССЖКУ - 0,03 ВПМ) х N - С, где

К - размер компенсации расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (в рублях);

ССЖКУ - размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на одного члена семьи для семей разной численности (в рублях);

N - количество лиц, входящих в состав семьи заявителя;

ВПМ - величина прожиточного минимума на душу населения, установленного на день обращения за компенсацией (в рублях);

С - размер субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (в рублях).

Очевидно, что размер предоставляемой компенсации не должен превышать фактических расходов семьи на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, уменьшенных на размер предоставленной субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. По нормам Жилищного кодекса (ст. 160, п. 2), компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включаются в совокупный доход семьи при расчете жилищных субсидий.
Органам государственной власти субъектов федерации, не обладающих особой компетенцией в вопросах предоставления субсидий, рекомендуется создавать региональные экспертные комиссии, в состав которых могут войти руководители и главные специалисты уполномоченных органов муниципальных образований. Цель создания таких комиссий - разработка единых методических подходов к решению сложных вопросов, возникающих на практике при определении прав граждан на субсидию, расчете совокупного дохода семьи и самой субсидии и т.д. В задачи комиссии должно войти распространение положительного опыта работы отделов и центров жилищных субсидий, участие в методических и учебных семинарах, проведение конференций и совещаний. Поскольку этот орган не является органом власти, его рекомендации не относятся к нормативным правовым документам и могут быть использованы (либо не использованы) муниципальными образованиями по своему усмотрению.
Показанная на рис. 1 иерархическая система взаимодействия всех участников подразумевает материальный, информационный, финансовый и организационный обмен ресурсами. В качестве компоненты системы управления более низкого уровня можно рассмотреть обобщенную схему организации финансовых потоков между участниками системы жилищных субсидий (рис. 2).

Поскольку предоставление жилищных субсидий является вопросом местного значения, финансирование расходов должно осуществляться из местных бюджетов. Однако, это положение не исключает участие в финансировании средств регионального бюджета, что возможно за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, действующее законодательство к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг Других компетенций в рассматриваемой сфере у органов государственной власти нет, кроме установления региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

Учитывая фактор территориальной дифференциации, проектируемая система должна включать возможность получения субъектом РФ финансовой помощи из федерального бюджета на указанные цели (на перечисление субвенций). Объем финансовой помощи рассчитывается исходя из федеральных стандартов, которые отличаются от региональных, средства перечисляются через Федеральный фонд софинансирования расходов регионального бюджета.

Практический опыт показывает, что средства вышестоящих бюджетов не всегда поступают вовремя, тогда как субсидии должны быть получены гражданами до момента оплаты жилого помещения и коммунальных услуг - до 10 числа каждого месяца. Для того чтобы не нарушать сроков предоставления гражданам жилищных субсидий, было бы целесообразно предусмотреть механизм кредитования на указанные цели. Для этого органам власти субъектов РФ следует заключать соответствующие договора с кредитными организациями. Ответственным за погашение и обслуживание банковского кредита, включая проценты, должен признаваться орган исполнения регионального бюджета.

В исследуемой системе в качестве регулируемых параметров выступают величины государственных стандартов: например, увеличить число получателей субсидий возможно через снижение региональных стандартов максимально допустимой доли собственных доходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и увеличение региональных стандартов социальной нормы жилья. Дополнительные расходы лягут на региональный бюджет. Аналогично складывается ситуация и на местном уровне: если органы местного самоуправления применяют местные стандарты, то финансирование возникающих в связи с этим дополнительных расходов на предоставление субсидий должно осуществляться за счет средств местного бюджета. И в первом, и во втором случае размер дополнительных расходов будет определяться как разница между расходами на предоставление субсидий, рассчитанными по разным стандартам.

В заключение необходимо отметить, что все расходы, связанные с предоставлением субсидий, включают в себя не только прямые расходы на предоставление субсидий, но и административные расходы уполномоченных органов на обеспечение их предоставления.
Рассмотренные выше концептуальные положения построения системы жилищных субсидий были апробированы автором в городе Москве, что нашло отражение в Постановлении Правительства Москвы от 19 сентября 2006 г №710-ПП «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в городе Москве» Эта система имеет свои особенности, которые связаны с особым статусом Москвы как субъекта Российской Федерации. Соответственно, в Москве предоставление жилищных субсидий находится в компетенции органов государственной власти.


Рис. 2. Обобщенная схема организации финансовых потоков между участниками системы жилищных субсидий